LUTTE CONTRE LA CORFRUPTION : Révélations sur la gestion de la subvention d’intrants coton

Dans le cadre de ses activités de lutte contre la corruption et la délinquance financière, le moins que l’on puisse dire, c’est que la nouvelle équipe au niveau du Bureau du Vérificateur général est, véritablement, à pied d’œuvre. Elle vient de publier un rapport accablant sur les subventions de l’Etat relatives aux engrais.



La mission de vérification a constaté que la passation des marchés publics de fourniture d’engrais subventionnés qui fait partie des attributions des structures centrales de l’Etat a été confiée au GIE en l’absence d’un mandat légal explicite.

Il ressort des travaux que cette pratique contrevient aux dispositions du Code des marchés publics. En effet, un manuel de procédures de gestion de la subvention d’intrants agricoles ne saurait se substituer aux normes juridiques pouvant mandater le GIE, une personne morale de droit privé, à assumer les missions de service public.

L’exécution de la commande publique par le GIE échappe au contrôle de la Direction générale des marchés publics. Ce faisant, le GIE n’est pas soumis à la reddition des comptes sur les marchés qu’il exécute. Par ailleurs, les principes de transparence, d’économie, d’efficience et d’efficacité du processus d’acquisition des intrants agricoles ainsi que les règles d’équité entre les fournisseurs ne sont pas respectés.

L’absence de dispositions spécifiques encadrant la gestion de subvention d’intrants coton par le GIE ne permet pas de fixer clairement les rôles, les responsabilités et les obligations de reddition des comptes.

La mission a constaté que les rôles et responsabilités des acteurs chargés de la gestion de la subvention d’intrants agricoles, tels que définis par le manuel de procédures, sont soit contraires aux attributions fixées par les textes de création des services publics, soit en chevauchement avec celles-ci.

L’article 9 de la Loi n°2014-049/du 19 septembre 2014 portant principes fondamentaux de la création, de l’organisation et du contrôle des services publics dispose : «… sous l’autorité du Ministre, les directions nationales sont principalement chargées d’élaborer les éléments de la politique du département concernant leur domaine particulier de compétence et de veiller à en assurer l’exécution et d’assurer la coordination et le contrôle technique des services régionaux et subrégionaux, des services rattachés et le cas échéant, des organismes personnalisés placés sous la tutelle du département».

Les travaux de l’équipe de vérification révèlent que le manuel de procédures de gestion de la subvention d’intrants agricoles confie à certains acteurs des activités qui ne rentrent pas dans leurs attributions légales. C’est le cas en particulier de la DNA qui, en plus d’exercer ses missions de conception et d’élaboration de la politique nationale dans le domaine de l’agriculture, accomplit des activités opérationnelles de recensement, de constitution des cautions techniques, d’établissement des listes des fournisseurs producteurs et importateurs d’intrants agricoles.

De la même façon, la DNA accomplit certaines activités dévolues à la DFM, notamment : le suivi du paiement des demandes de remboursement de la CMDT ; l’encaissement des redevances dues par des fournisseurs d’intrants agricoles ; la répartition de l’enveloppe budgétaire allouée au Ministère de l’Agriculture au titre de la subvention d’intrants agricoles ; la tenue du fichier des fournisseurs d’intrants.

Les travaux révèlent également que le GIE accomplit des actes qui relèvent de la DFM, notamment les actes de passation, d’exécution de règlement des marchés d’intrants subventionnés par l’Etat.

L’attribution des rôles et responsabilités aux acteurs de la subvention d’intrants agricoles sans tenir compte de leurs missions légales, conduit à un manque de clarté, une confusion des rôles et responsabilités, des dysfonctionnements dans l’exécution des marchés d’intrants agricoles. Ce faisant, une telle pratique compromet l’atteinte des résultats visés par la subvention d’intrants agricoles.

La DNA ne s’assure pas de l’application systématique des mesures de sécurité dans les magasins d’intrants agricoles.

La mission a constaté que lors des manipulations d’intrants agricoles, des agents du contrôle phytosanitaire, des ouvriers et des magasiniers n’appliquent pas des mesures de sécurité appropriées, notamment le port des tenues de travail et autres équipements de protection. Les intrants agricoles utilisés par les producteurs contiennent des substances chimiques qui peuvent être nuisibles à la santé. Leur manipulation requiert des équipements de protection et le respect des consignes de sécurité.

La mission a effectué des entrevues avec les agents chargés de la gestion des magasins et a mené des contrôles d’effectivité dans les magasins de l’OHVN et de la CMDT de Ouéléssébougou du 24 au 31 décembre 2018, dans les magasins de Bamako, Bougouni, Sikasso, Koutiala, Karangana, Kimparana et Fana, de la zone CMDT, du 27 janvier au 10 février 2019.

Ces travaux ont révélé que les agents du contrôle phytosanitaire, les ouvriers et les magasiniers qui suivent les mouvements de stocks d’intrants agricoles ne portent pas de blouses de travail, des gants, des lunettes étanches, des respirateurs, des protecteurs faciaux, des casquettes et des bottes.

L’inobservation des mesures de sécurité sur les lieux de travail expose les agents phytosanitaires, les inspecteurs chargés du contrôle qualité des engrais, les magasiniers, et les ouvriers aux risques de maladies professionnelles. Ce qui conduit à un risque d’absentéisme et de performance au travail.

La Cellule technique chargée du contrôle de la subvention n’existe pas dans les faits.

La mission a constaté que la Cellule technique chargée du contrôle de la subvention d’intrants agricoles, de la vérification des dossiers de demande de remboursement, de la vérification de l’authenticité des pièces constitutives des dossiers et de la vérification de la concordance des éléments justificatifs n’est pas opérationnelle.

Le manuel de gestion de la subvention des intrants agricoles indique : «la Cellule Technique de Contrôle des subventions procède à la vérification de : l’authenticité des pièces constitutives des dossiers ; l’existence des cas de double emploi et de concordance des dates de traitement des dossiers de remboursement». À la suite de l’entrevue avec les responsables concernés et de la revue documentaire, il en ressort que la Cellule technique de contrôle des subventions n’existe pas dans les faits alors qu’elle aurait dû jouer un rôle important dans la gestion de la subvention d’intrants agricoles. Ce dysfonctionnement entraîne des risques de non détection d’erreurs dans le traitement des demandes de remboursement de la subvention d’intrants agricoles. Cela entraîne des paiements irréguliers au titre du remboursement des subventions d’intrants coton.

La Direction nationale de l’Agriculture ne publie pas annuellement la situation des engrais contrôlés.

La mission a constaté que la DNA ne procède pas à la publication des rapports sur la situation des engrais au Mali. Elle a procédé à des entrevues avec les responsables de la Direction Nationale de l’Agriculture et à la revue documentaire afin d’établir la preuve que la DNA procède annuellement à la collecte des données et à leur publication. Malgré les multiples demandes et relances adressées par l’équipe de vérification à la DNA, celle-ci n’a pas pu fournir la preuve de la publication des rapports sur la situation des intrants au Mali durant la période sous revue. La publication régulière des informations sur les engrais permet au Ministère de l’Agriculture de disposer des statistiques fiables en ce qui concerne les quantités d’engrais ainsi que leurs qualités.

La non-publication de la situation des engrais ne permet pas à l’Etat de disposer de l’information pertinente et des statistiques fiables sur l’importation, la commercialisation et la qualité des engrais mis à la disposition des producteurs. Ce qui rend difficile la prise de décisions stratégiques pour la régulation de ce secteur d’activité.

Le Chef Secteur de l’OHVN de Ouéléssébougou outrepasse ses prérogatives.

La mission a constaté que le Chef Secteur de l’OHVN joue le rôle de comptable public en violation des dispositions du Décret n°2014-0349/PRM du 22 mai 2014 portant Règlement général sur la Comptabilité publique.

Le maniement des deniers publics est strictement encadré par les Décrets n°2014-349/PRM du 22 mai 2014 et n°2018-009/PRM du 10 janvier 2018 portant Règlement général sur la comptabilité publique qui indique en leurs articles 6 : «Il est interdit à toute personne non pourvue d’un titre légal d’exercer des fonctions d’ordonnateur, de contrôleur financier ou de comptable public, sous peine de poursuites prévues par la loi».

L’article 15 du Décret n°2014-349/PRM du 22 mai 2014 susvisé dispose : «Est comptable de fait toute personne qui sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle ou pour le compte d’un comptable public s’immisce dans la gestion des deniers publics. Il encourt de ce fait les mêmes obligations et responsabilités qu’un comptable public».

Dans le même sens, la Décision n°00-0004/MDR-SG du 5 janvier 2001 fixant l’organisation interne et les règles de fonctionnement de l’OHVN précise en son article 10 : «… Le Bureau de l’Agent comptable a pour attribution entre autres la sauvegarde et la protection des fonds et des biens mis à la disposition de l’Office, la conservation et l’accessibilité contrôlée des pièces justificatives des actes de gestion comptable».

La mission s’est entretenue avec le Chef secteur OHVN avec qui, elle a recueilli et analysé les pièces justificatives des encaisses issues des ventes des engrais. Elle a également consulté en interne l’équipe du BVG qui a effectué une mission de vérification au niveau de l’OHVN afin d’approfondir sa compréhension des pratiques de l’entité. Ces travaux ont révélé que le Chef Secteur de l’OHVN de Ouéléssébougou a géré des fonds de la vente des engrais subventionnés et de coton durant la période sous revue.

En outre, il a détenu dans sa caisse, des frais de marché de la campagne agricole 2016/2017 d’un montant de 24 216 840 FCFA. L’équipe a également relevé le payement des prestations pour la commercialisation du coton graine de la campagne 2017/2018 pour un montant de 6 630 746 FCFA. Par ailleurs, les travaux ont permis de réaliser que cette pratique est commune à tous les chefs Secteurs de l’OHVN qui font office de comptable de fait dans leurs zones de couverture.

Le maniement des deniers publics par le Chef Secteur de l’OHVN de Ouéléssébougou ne favorise pas l’exécution efficace de ses activités premières d’appui conseil aux organisations paysannes et d’encadrement technique des producteurs agricoles. Cet état de fait expose sa responsabilité de comptable public de fait le cas échéant.

Attributions de la subvention d’intrants agricoles

La mission a constaté que le GIE attribue la subvention à des sociétés coopératives de producteurs de coton non-immatriculées au registre des sociétés coopératives. Ainsi, des groupements de producteurs de coton bénéficient de la subvention alors qu’ils ne remplissent pas les critères pour être érigés en sociétés coopératives.

L’équipe de vérification a rencontré les responsables du GIE et des services régionaux et locaux chargés du Développement Social et de l’Economie Solidaire dans les Régions de Sikasso et de Bougouni. Elle a ensuite recueilli et analysé les dossiers de création et la liste des sociétés coopératives.

Les travaux ont révélé des manquements relatifs à la non-conformité de certaines sociétés coopératives aux dispositions de l’Acte uniforme de l’OHADA. En particulier, elles ne disposent pas de récépissé du fait de la non-immatriculation aux registres des sociétés coopératives. L’attribution de la subvention à des sociétés coopératives non immatriculées constitue un manquement aux dispositions de l’Acte Uniforme de l’OHADA sur les sociétés coopératives, ce qui entraîne des risques de non recouvrement des créances relatives aux ventes d’engrais.

Le GIE ne respecte pas la dotation budgétaire de la subvention d’intrants coton.

La mission a constaté des écarts entre les dépenses effectuées au titre de la subvention d’intrants coton et les dotations budgétaires y afférentes. La Loi n°2013-028 du 11 juillet 2013, modifiée, relative aux lois des finances encadre l’exécution budgétaire et dispose en son article 14 : «… Les crédits repartis en programme et en dotations et décomposés en nature constituent des plafonds de dépenses qui s’imposent dans l’exécution de la loi des finances aux ordonnateurs de crédits ainsi qu’aux comptables».

Il ressort des travaux de la mission que les dotations budgétaires fixées par le Ministre de l’Economie et des Finances ne sont pas respectées. Cette pratique conduit à des dépassements des plafonds fixés par l’Etat d’environ 44 milliards de FCFA. Le non-respect de la dotation budgétaire de la subvention par le GIE conduit aux dépenses extrabudgétaires, par conséquent à une tension de trésorerie.

Le Directeur National de l’Agriculture ne documente pas les analyses des pièces constitutives des demandes de remboursement de la subvention.

Selon le Manuel de procédures de gestion de la subvention des intrants agricoles précise en son point 3.2.10 : «… La DNA reçoit les dossiers de demande de remboursements de la subvention, procède à la centralisation des dossiers par fournisseur, analyse les dossiers et les transmet au Ministère chargé de l’Agriculture».

Sur la période couverte par la vérification, l’équipe a analysé les différentes demandes de remboursement de la subvention adressées par la CMDT à la DNA. Il en ressort que la DNA n’établit pas de rapport d’analyses des cautions techniques et autres pièces constitutives des  demandes de remboursements. Ainsi, elle transmet au Ministère de l’Agriculture ces demandes de remboursement sans produire un rapport d’analyse indiquant la conformité des pièces justificatives desdites demandes.

La non-production de rapports d’analyses des pièces constitutives des demandes de remboursement est un manquement aux dispositions du manuel de procédures de gestion des intrants agricoles. Cette pratique ne permet pas de s’assurer de la conformité et de la régularité des opérations et conduit à des remboursements non justifiés.

Acquisitions des intrants agricoles subventionnés : le GIE ne favorise pas une large mise en concurrence des fournisseurs.

Il ressort de l’examen de la mission que les avis d’appel d’offres nationaux et internationaux du GIE sont uniquement publiés à travers des journaux d’annonces légales du Mali. Cette pratique limite l’accès des fournisseurs basés à l’extérieur du Mali à la commande publique d’intrants agricoles. La publication des avis d’appel d’offres internationaux uniquement dans les journaux nationaux d’annonces légales ne permet pas de mettre à la disposition des fournisseurs internationaux, des informations relatives à la commande publique et ne favorise pas pleinement le jeu de la concurrence.

Le GIE ne respecte pas les dispositions des cahiers de charges.

La mission a constaté qu’au titre de la campagne agricole 2017/2018, l’offre classée la plus avantageuse (1ère) par la Commission de dépouillement et de jugement des offres a été exclue par le GIE. La mission a également constaté que les fournisseurs retenus n’ont pas aligné leurs prix sur ceux du moins disant. Le contrat de fourniture des intrants agricoles stipule dans son cahier de charges à l’article 6 : «L’attribution du marché sera faite par lot, en fonction de l’offre la plus avantageuse».

La mission a relevé la conclusion de l’Avenant n°1 du Contrat n°1403/2014/GIE relatif à la fourniture d’Urée avec un prix différent de celui du contrat initial. L’analyse des pièces relatives aux marchés de fourniture d’intrants agricoles démontre que dans le contrat initial, une quantité de 208 tonnes d’Urée au prix unitaire de 269 000 FCFA était destinée à Kita alors que dans l’Avenant n°1 du même contrat, une quantité supplémentaire de 96,95 tonnes pour la même localité, a été facturée au prix unitaire de 295 000 FCFA.

Ainsi, ce changement de prix a engendré un coût supplémentaire de 2 520 700 FCFA. À la suite du classement des offres, le GIE n’a pas exigé des autres fournisseurs d’aligner leurs prix sur celui du moins disant retenu. Cette pratique a occasionné des pertes d’économie significative d’un montant 10 806 799 432 de FCFA. Ce montant représente la différence entre les prix du moins disant et les prix des autres attributaires.

L’encadrement de l’exécution des contrats de fourniture d’intrants coton par le GIE comporte des insuffisances.

La mission a constaté que sur un échantillon de 89 contrats analysés par l’équipe de vérification, 18 contrats soit 20% n’ont pas respecté les délais de livraison contractuels, 18 autres contrats sont sans date de transmission permettant de s’assurer du respect de délai contractuel soit 20%.

La mission a également relevé qu’en dépit des retards de livraison, le GIE n’a pas appliqué les pénalités de retards dont le montant cumulé s’élève à 127 121 760 FCFA. Or, les contrats de marchés comportent des obligations à la charge des parties et prévoient des sanctions en cas de manquement à ces obligations.

Ainsi, l’article 23 des contrats de marché au point 23.1 relatif aux sanctions de défaut d’exécution imputable au fournisseur des Dossiers d’Appel d’Offres, précise : «…Pour le seul fait de l’expiration du délai de livraison, le fournisseur est passible, sans mise en demeure, de pénalités pour retard. Le montant de la pénalité sera calculé sur la base de 1/1000ème ou 1/3000ème selon le cas par jour calendaire de retard du montant des produits non livrés à partir de la date de livraison contractuelle».

La mission a effectué le rapprochement des contrats avec les attestations de réception provisoire et avec les délais de réception des intrants. À la suite de ces travaux, il est apparu que des fournisseurs ont dépassé les délais de livraison sans être soumis aux pénalités de retard.

La CMDT ne procède pas à une gestion rationnelle des stocks d’engrais.

La mission a constaté que le GIE passe des commandes d’achats d’engrais sans au préalable écouler les stocks de l’année précédente qui demeurent disponibles dans les magasins. Les commandes d’engrais doivent être déterminées par besoins des producteurs dûment évalués suivant les procédures établies.

La mission a effectué des entrevues et a examiné la situation des stocks disponibles dans les magasins des Filiales du Sud, du Nord-est et du Centre. Il ressort de ces travaux, l’existence d’importantes quantités d’anciens stocks d’engrais acquises au titre des campagnes précédentes dans les magasins de la CMDT. Cependant, aucun document n’atteste que lesdits stocks sont déclarés avariés pour ne pas être distribués.

En effet, au cours de la campagne 2016/2017, le GIE a procédé à l’achat d’une quantité considérable d’engrais (fertinova, Mali Nogo, et Sabougnouma) au profit des Filiales du Centre et du Nord-est. Ces engrais organiques demeurent disponibles en stocks. Malgré ces stocks existants, le GIE a également effectué au titre de la campagne 2017/2018 des achats pour les mêmes types de produits au profit desdites Filiales. Cette situation a entraîné la constitution de stocks importants d’engrais. Ces stocks d’engrais ont été valorisés par l’équipe de vérification.

Le cumul de stocks importants d’engrais acquis pour les campagnes agricoles précédentes dans les magasins de la CMDT compromet l’utilisation judicieuse et par le fait même l’efficience et l’efficacité de  l’intervention de l’Etat à travers la subvention d’intrants agricoles.
L’OHVN et la CMDT ne respectent pas les normes de stockage des engrais.

La mission a constaté que l’OHVN et la CMDT ne respectent pas les normes de stockage des engrais, notamment la propreté, l’aération et l’étanchéité du sol des magasins. Ces normes garantissent la bonne conservation des engrais et facilitent l’application des mesures de sécurité.

À la suite des contrôles physiques effectués, des lacunes suivantes ont été relevées par l’équipe de vérification : l’entassement désordonné des sacs d’engrais dans certains magasins ; le non-respect de la disposition des sacs qui sont collés aux murs et même au plafond dans certains endroits ; l’absence totale de palettes au niveau des magasins ; l’entreposage dans les mêmes magasins des stocks d’engrais de pesticides et de semences avec souvent les emballages et des sacs déchirés ; le manque d’aération dû à la mauvaise orientation des magasins d’intrants ne comportant pas souvent de fenêtres et ne permettant pas assez de protection contre les intempéries ; le manque d’étanchéité des sols de certains magasins non couverts de dalles ; des magasins mal entretenus avec des fissures et fentes visibles sur les murs. Le non-respect des normes de stockage ne garantit pas la qualité des engrais et la performance de la production agricole.

La CMDT ne prend pas de mesures appropriées pour isoler les stocks d’engrais hors normes.

La mission a constaté que la CMDT n’a pas pris de mesures spécifiques pour le stockage des engrais déclarés hors normes. Elle a procédé à des entrevues, recueilli et ensuite examiné des rapports d’analyse des engrais commanditées par le GIE. Il ressort des travaux que les rapports d’analyses des échantillons d’engrais (Urée , complexe coton et complexe céréale) prélevés par le GIE pour les campagnes 2015/2016, 2016/2017 et 2017/2018 avaient révélé des anomalies concernant leur teneur en éléments nutritifs primaires qui était en dessous des normes requises.

La quantité des engrais hors normes entreposés dans les mêmes magasins que les stocks d’engrais réguliers est de 2 087 sacs à Karangana et de 6 918 sacs à Fana soit environ 450 tonnes. Ces quantités d’engrais hors normes ont par conséquent été déclarées non utilisables. En dépit de cette anomalie, la CMDT n’a pas pris de mesures pour isoler des stocks d’engrais réguliers.

L’entreposage des stocks d’engrais hors normes dans les mêmes espaces que les stocks d’engrais réguliers, entraîne des risques d’erreurs de manipulation pouvant conduire à leur livraison aux producteurs de coton. Cette pratique réduit également la capacité de stockage des magasins l’efficacité du circuit de distribution des engrais livrés.

En somme, l’examen des différents processus liés aux étapes de la gestion de la subvention d’intrants coton a permis de déceler un certain nombre d’anomalies, entre autres, l’insuffisance du cadre règlementaire, le non-respect de certains critères d’attribution de la subvention, les dépassements budgétaires dans l’exécution de la subvention, l’existence de quantités importantes d’anciens stocks d’engrais.

Elles ont eu des conséquences néfastes sur la performance de la subvention, notamment les pertes d’économie liées à la passation des marchés d’intrants, les risques de détérioration de la qualité des engrais, les risques de maladies professionnelles, toutes choses qui affectent l’économie, l’efficience et l’efficacité de la subvention des intrants agricoles.
Moussa Touré avec le BVG

 

Source: Nouvelle Libération

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